村民委员会、居民委员会的被告资格

第二十四条第一、二款 当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。

当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。

——《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（2018年2月8日，法释〔2018〕1号）

【最高人民法院专业法官会议纪要】

2．当事人对村民委员会或村民小组接受依据法律、法规、规章的授权作出的行政行为不服提起诉讼的，是否是适格被告。

答：当事人对村民委员会依据法律、法规、规章授权作出的行政行为不服提起行政诉讼的，是适格的被告。但是，就现行法律、法规、规章规定来看，审判实践中尚未发现法律、法规、规章授权村委会或村民小组行使行政权的情形。

理由：行政诉讼法第二条第二款规定，前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。

应当注意区分授权与委托、授权与行使自治权的关系。村委会或村民小组受委托行使行政权的情形实践中是经常发生的，例如，集体土地征收过程中，土地管理部门委托村委会与村民签订征收补偿协议。此时，应当以委托的行政机关为被告。村委会或村民小组行使村民自治权的行为，不属于行政行为。根据村民委员会组织法第三十六条规定，村民委员会或村民小组行使自治权的决定侵犯村民合法权益的，可以通过民事诉讼解决，或者向乡镇政府举报，由乡镇政府依法行使监督权，责令其纠正。

——《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》（2018年7月23日），载最高人民法院第一巡回法庭编著：《最高人民法院第一巡回法庭行政案件裁判精要》，中国法制出版社2020年版，第181页

【链接：最高人民法院法官著述】

在司法实践中，特别是在征收拆迁领域，行政机关如果不采取委托的方式，而是采取指令、命令、暗示等行为，要求村委会、居委会实施具体的拆迁行为，是否视为委托？对于这一问题，应当从以下几种情形来分析：

第一，如果行政机关没有采取书面委托等方式进行委托，应当视为是村委会、居委会作出的事实行为；

第二，如果确有证据能够证明行政机关通过召开会议并有会议纪要记载等方式委托的，应当视为行政机关的行为；

第三，如果行政机关否认参与实施行为，村委会、居委会认可自己参与了实施行为，应当以村委会、居委会作为被告；

第四，如果有初步证据证明属于行政机关的行为，例如政府发布征拆公告、政府组织人员在现场等，应当视为行政机关作出的行为。

例如，在最高人民法院发布的人民法院征收拆迁典型案例（第二批）“陆继尧诉江苏省泰兴市人民政府济川街道办事处强制拆除”一案中，法院认为在不动产征收案件中，不作书面决定直接拆迁房屋的事实行为时有发生，当事人双方均未能提供证据，申请人在街道办的行政辖区内，街道办在强拆当天日间对有主的地上附着物采取了有组织的拆除运离，且街道办实际经历了该次拆除活动。街道办具有推动动迁工作，拆除非属动迁范围之涉案附着物的动因，故从常理上看，街道办在未有其他主体宣告实施拆除或者承担责任的情况下，可以推定其拆除了申请人的房屋及附着物。

——梁凤云：《行政诉讼法司法解释讲义》，人民法院出版社2018年版，第113-114页