以司法解释完善行政诉讼制度

近日，最高人民法院公布了两个有关行政诉讼的司法解释：一是《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》；二是《关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》。这两个司法解释在2018年《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的基础上，再次对行政诉讼程序问题作出更细化的规定，推进了行政诉讼制度的完善。

　　最高人民法院《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》，重点是针对公民、法人或者其他组织在行政诉讼中，一味地通过把县级以上地方人民政府列为被告而提升诉讼管辖级别的现象，通过对县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格的确定，让诉讼管辖趋向正常化、平衡化。

　　行政诉讼法对诉讼管辖的规定，是基于行政案件的特殊性，统筹考量便于当事人诉讼、便于人民法院办案、均衡人民法院之间负担和有利于解决行政争议和监督行政机关依法行使职权等因素而确定的。人为地压低行政诉讼级别管辖，不利于人民法院依法独立行使审判权，但人为地提升行政诉讼级别管辖，则会浪费司法资源。行政诉讼法和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对行政诉讼级别管辖的设置基本是科学的、合理的。最高人民法院《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》，根据2014年行政诉讼法修改以来的司法实践的经验和总结，针对6个领域中的模糊情形，明确了行政诉讼被告的认定，这使行政诉讼管辖制度更加精细化。具体明确了：

　　——在县级以上地方人民政府对所属工作部门进行工作指导的关系中，县级以上地方人民政府不作被告；

　　——县级以上地方人民政府根据城乡规划法的规定责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除的，由直接实施强制拆除的机关为被告；

　　——在对土地征收中强制拆除房屋的，由决定机关或具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告；

　　——向县级以上地方人民政府申请履行法定职责或者给付义务，法律、法规、规章规定该职责或者义务属于下级人民政府或者相应职能部门的行政职权，县级以上地方人民政府已经转送下级人民政府或者相应职能部门处理并告知申请人的，应当以下级人民政府或者相应职能部门为被告；

　　——县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构或者其他实际履行该职责的职能部门按照《不动产登记暂行条例》的规定办理不动产登记的，以不动产登记机构或者实际履行该职责的职能部门为被告；

　　——县级以上地方人民政府根据政府信息公开条例的规定，指定具体机构负责政府信息公开日常工作，该指定机构以自己名义所作的政府信息公开行为的，以该指定机构为被告。

　　上述规定体现了一个规则：“行政诉讼应当以直接、具体作出行政行为的机关为被告”。这一规则是符合行政诉讼法规定的。司法解释还强调了人民法院在原告误认被告的情况下应当给予当事人指导和释明的义务，体现了司法为民的理念。

　　简而言之，《被告资格规定》司法解释是针对公民、法人或者其他组织在行政诉讼中，通过过度提升被告级别而提升诉讼管辖级别现象而作出的反应。《关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》在过去人民法院对于当事人申请再审作出裁定驳回和裁定再审这两种方式之外，又增加了决定由高级人民法院处理的方式，这是诉讼程序中的一个创新，目的在于方便当事人诉讼，更有利于当地法院充分利用当地优势实质性化解行政争议，也有利于保障当事人申请再审的合法权益，是值得肯定的。