锻造基层人民法院行政审判能力的有益之举

　行政争议大多发生在基层，理应充分发挥基层人民法院在解决行政争议中的主导性作用。基于基层人民法院实际地位的孱弱，多年来，行政诉讼管辖制度改革一直试图扭转这一局面，行政案件异地交叉管辖、相对集中管辖和提级管辖改革的推行即可佐证。2014年行政诉讼法的修改，进一步扩大了中级人民法院一审行政案件的管辖范围。“县级以上地方人民政府所作行政行为”的随意扩大解释，使得基层人民法院可以管辖的行政案件数量进一步下降。加之集中管辖改革的迅猛推进，大量基层人民法院不再设立行政审判庭、不再审理行政案件，行政诉讼案件“倒金字塔”结构已经成为人民法院行政审判工作面临的一大困境。这种局面既不利于基层人民法院行政审判队伍的稳定和行政审判能力的提升，也加剧了上级人民法院案件审理的负担，进而影响到四级人民法院职能的正确定位。

　　为了及时解决行政诉讼管辖制度运行中存在的突出问题，最高人民法院及时下发《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》，围绕如何正确理解“县级以上地方人民政府”和“县级以上地方人民政府职能部门”作出了富有针对性和可操作性的规定，进一步压实了基层人民法院审理行政案件的应有责任。从司法解释的六个主要条款来看，呈现如下两个方面的显著特征：一是紧扣现行法律规定，坚持在法律框架之内进行解释。例如，司法解释第二条对城乡规划法第六十八条有关“县级以上地方人民政府责成有关部门”的解释，明确了“责成”与“实施”之间的关系，遵循了“谁行为、谁被告”的基本原则；第四条有关“转送处理”的工作规定，体现了最终职责或者给付义务来源的“法定性”。二是尊重行政系统内部运行惯例，明确具体部门的被告资格。例如，司法解释第一条有关县级以上地方人民政府以“听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式”对所属职能部门行使法定职权进行指导的规定，体现了作为整体的政府与作为个体的部门之间在具体事务处理方面的角色分工；第三条、第五条中的“确定”和第六条中的“指定”，都体现了县级以上地方人民政府与其内部相应职能部门之间的工作部署关系。将这些法律文本和运行实践中存在的具体情形进行全面系统梳理和被告资格确定，能够切实增强司法解释的对下指导功能，澄清当前行政审判实践中存在的一些认识误区。

　　在2014年修改行政诉讼法后，本司法解释的施行对落实“把矛盾纠纷化解在基层”的社会治理理念具有十分特殊的意义，将恢复基层人民法院对部分一审行政案件的管辖，进一步锻造基层人民法院的行政审判能力，为促进行政争议诉源治理和彻底解决行政诉讼“倒金字塔”问题发挥应有的积极作用。