最高法院案例：行政机关不能单独作出征收集体土地上房屋的行政行为

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2015）行提字第32号

抗诉机关中华人民共和国最高人民检察院。

一审起诉人（二审上诉人）刘定田，男，汉族，1952年10月20日出生，住湖南省湘潭县。

刘定田因诉湖南省湘潭县人民政府（以下简称湘潭县政府）撤销征收房屋行政行为纠纷一案，不服湖南省高级人民法院（2013）湘高法立行终字第4号行政裁定，向检察机关申请监督。2014年3月2日，中华人民共和国最高人民检察院（以下简称最高人民检察院）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，以高检行监（2014）204号行政抗诉书向本院提出抗诉。本院于2015年7月14日裁定提审本案。本院依法组成由审判员马永欣担任审判长，审判员梁凤云、代理审判员胡文利参加的合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

湖南省湘潭市中级人民法院（以下简称湘潭中院）一审查明，刘定田位于湖南省××天××示范区（以下××县××示范区）的房屋于2012年7月26日被征收拆除。刘定田不服湘潭天易示范区作出的《房屋拆迁补偿安置认定书》，于2012年9月28日向湖南省湘潭市国土资源局（以下简称湘潭市国土资源局）提出行政复议申请。湘潭市国土资源局于2012年10月12日作出行政复议受理机关告知书，告知其应依法向湖南省湘潭市人民政府或者湖南省国土资源厅提出复议申请。刘定田于2012年11月20日向湘潭中院起诉湘潭市国土资源局后，又于2013年4月12日以湘潭县政府征收房屋的具体行政行为违法为由，诉至湘潭中院，请求判令撤销湘潭县政府向其征收房屋的具体行政行为。

湘潭中院一审认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法向人民法院提出行政诉讼。依据此规定，刘定田应当首先向湖南省湘潭市人民政府申请复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提出行政诉讼。由于刘定田未履行申请复议的前置程序，故刘定田起诉撤销湘潭县政府征收其房屋的具体行政行为一案应当依法裁定不予受理。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第一款之规定，裁定不予受理刘定田的起诉。

刘定田不服一审裁定，向湖南省高级人民法院（以下简称湖南高院）上诉称:刘定田的房屋证件齐全，湘潭天易示范区在未发告知书的情况下强行推倒其房屋违法，侵犯了其合法权利。刘定田为此多次上访请求解决，其已向湘潭市国土资源局提出了复议申请，湘潭市国土资源局承办人口头答复其可向法院起诉。

经审查认为，本案刘定田系对行政征收不服，不涉及行政确权，根据《最高人民法院关于适用〈行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》的规定，不属于复议前置的案件。刘定田请求撤销湘潭县政府征收其房屋的具体行政行为，但未提供相应的事实依据，其起诉不符合修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的“提起诉讼应当符合下列条件:。（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，原审裁定不予受理结果是正确的。裁定驳回上诉，维持原裁定。刘定田

刘定田不服二审裁定，向湖南省人民检察院申请监督，该院提请最高人民检察院抗诉。

最高人民检察院审查认定的事实与湖南高院认定的事实一致。

最高人民检察院认为，二审行政裁定以“刘定田起诉时未提供相应的事实依据”为由裁定不予受理确有错误。理由是，本案的争议焦点为刘定田的起诉是否有具体的诉讼请求和事实根据。刘定田在本案中提交了诉状、湘潭天易示范区作出的《房屋拆迁补偿安置认定书》、湘潭天易示范区管理委员会资源管理部出具的“证明”以及刘定田个体经营的湘潭田木材加工店的各类证照，以证实湘潭县政府对其征地具体行政行为的存在及其诉求。一、刘定田的起诉有具体的诉讼请求。具体的诉讼请求是指原告对被告提出的具体的权利主张和人民法院作出何种判决的要求。该诉讼请求既包括原告对人民法院的判决要求，也包括原告对被告的具体权利主张。本案中，刘定田于2013年4月12日提交的起诉状明确提出“撤销被告作向原告征收房屋的具体的行政行为。撤销被告征收原告是依法的住房三栋、厂房一栋共计肆栋（现平方实数贰仟壹佰伍拾平方米）的具体行政行为”。以上内容虽未用规范的语言表述，但有明确的认为行政机关侵犯其财产权的权利主张、撤销对象及对法院作出撤销行政行为的要求，符合诉讼过程中关于“具体的诉讼请求”构成条件。二、刘定田的起诉具有事实依据。事实根据是原告向人民法院起诉时提出具体诉讼请求所依据的事实和根据，不仅包括行政法律关系的发生、变更、消灭和原告合法权益受到侵害的案情事实，还包括能证明案情事实存在的必要根据的证据事实。这种事实根据只具有形式上的意义，是起诉成立的法定条件之一，该事实根据是否确凿充分需要在人民法院进行审理后才能作出实体上的判断。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十条之规定，行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。本案中，刘定田起诉时一并向一审法院提交了湘潭天易湘潭天易示范区《房屋拆迁补偿安置认定书》、湘潭天易示范区管理委员会资源管理部出具的“证明”以及刘定田个体经营的湘潭易俗河定田木材加工店的各类证照，同时结合同一地段与刘定田相邻的王义沛诉湘潭县政府撤销征收决定一案所认定的事实，足以证实刘定田的房屋在湘潭县政府征收范围内，且已被征收、拆迁的事实及具体行政行为的存在。刘定田的起诉符合上述法律规定的受理条件，二审裁定认定基本事实证据不足，适用法律错误。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，特提出抗诉，请依法再审。

本院对二审法院查明的事实予以确认。本院另查明如下事实：1.2010年8月23日，湖南省人民政府以〔2010〕政国土字第947号文件批准征收24.7532公顷土地。2011年3月17日，湘潭县政府发布了潭政公〔2011〕7号《关于征收易俗河镇水竹村、营龙村、上马村部分土地的公告》。刘定田房屋在批准用地红线范围内。2.2012年3月30日，刘定田领取了湘潭天易示范区房屋拆迁补偿费人民币1642279元（其中房屋拆迁补偿1241151元，购房补贴120000元，住房补助130000元，房屋残值10544元，按期拆迁腾地奖140584元），并在补偿安置认定书和发放表上签字。

本院认为，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，提起行政诉讼应当符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的条件。公民、法人或者其他组织在向人民法院提起诉讼时，不仅要有具体的诉讼请求，而且也要提供支持其诉讼请求的事实根据。本案中，刘定田提出的诉讼请求是撤销被告“向原告征收房屋的具体的行政行为”即“征收原告是依法的住房三栋、厂房一栋共计肆栋(现平方实数贰仟壹佰伍拾平方米)的具体行政行为”。对于行政机关征收集体土地和国有土地上房屋的行为，应当分别适用《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》。从刘定田的起诉状和提供的相关证据来看，本案房屋所在的土地属于集体土地，应当适用《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，应当补偿土地及地上附着物等。根据这一规定，在对集体土地征收过程中，行政机关只作出征收集体土地的行政行为。集体土地上房屋属于地上附着物，包含在对集体土地的征收行为中，行政机关并不单独作出征收房屋的行政行为。刘定田提交的湘潭天易示范区《房屋拆迁补偿安置认定书》、湘潭天易示范区管理委员会资源管理部出具的“证明”等证据也不能证明存在征收房屋的行政行为。刘定田提出的撤销征收房屋的行政行为，没有事实根据。

综上，最高人民检察院的抗诉理由不能成立。根据修改后《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项的规定，裁定如下：

维持湖南省高级人民法院(2013)湘高法立行终字第4号行政裁定。

本裁定为终审裁定。